行政非诉执行财产保全，是指人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注在强制执行前根据行政机关的申请，对具体行政行为行政相对人的财产采取查封、扣押、冻结、提存等措施，以保证具体行政行为实现的司法措施和制度。行政非诉执行财产保全对于有效防止行政相对人在具体行政行为作出后通过转移、隐匿财产规避执行，提高执行效率，保障具体行政行为及早实现，维护行政机关依法行政具有积极作用和重要意义，但是实践中该制度并未广泛适用。以河间市365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注为例，自2012年以来共受理行政机关申请执行的案件690件，无一提出行政非诉强制执行财产保全。究其原因，一是对该项制度的重要性缺乏认识；二是该项制度本身存在许多难以操作的困难和障碍。关于行政非诉执行财产保全，《最高人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注关于执行中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第九十二条规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注采取财产保全措施。”该规定只是为行政非诉执行财产保全提供了法律依据，但对具体操作程序和适用条件未予明确，导致实践中难以操作，业界认识和做法不尽一致。笔者拟就行政非诉讼财产保全制度实施中一些具体问题做粗浅分析和探讨。
一、关于行政非诉执行财产保全的期间
行政机关申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注财产保全的期间，是指行政机关何时可以申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注对行政相对人财产进行保全，它关系到365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注是否受理行政机关财产保全申请以及能否充分保障具体行政行为的顺利实现。关于行政机关申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注财产保全的期间，《解释》第九十二条只规定“申请人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制执行前”，没有规定起始时间。实践中如何正确理解和适用该规定存在困惑，有两个具体问题需要明确：一是行政机关自何时开始可以提出财产保全申请？二是在行政机关在申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制行后至实施前能否申请财产保全？
1、关于行政机关申请财产的起始时间。由于法律和司法解释未做具体规定，目前实践中主要存在以下几种不同观点和意见：第一种观点主张始于行政机关对行政案件正式立案调查，理由是：行政机关一经立案调查即可能意味着行政相对人要承担一定的行政法律义务，同时也产生了行政相对人转移、隐匿财产的可能，此时申请保全可最大限度地保障具体行为能够顺利实现，如不及时申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注财产保全，则将来很可能给具体行政行为的执行带来困难甚至执行不能；第二种主张始于行政机关作出具体行政行为，理由是：具体行政行为一经作出和行政法律文书一经送达即明确了行政相对人的法律义务，且具有法律效力，但要经过行政复议和诉讼期，具体行政行为尚处于不确定状态，行政机关在较长期限内不能申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注执行，行政相对人有足够转移、隐匿财产的时间，故很有必要对行政相对人财产采取保全措施，所以此时申请财产保全不仅有生效行政法律文书作为依据，可更好地确定保全的范围、财产价值，而且也符合具体行政行为不停止执行的规定和要求；第三种观点主张始于具体行政行为复议和诉讼期满，理由是：经过行政复议和诉讼期满后，具体行政行为已然确定，且具有强制执行效力，但因有自动履行期和行政机关催告履行期，距申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注执行还有时间，既存在行政相对人自动履行可能，也存在行政相对人转移、隐匿财产的可能此前无需财产保全，故此时申请财产保全，既能防止行政相对人转移、隐藏财产，同时又可降低给被执行人造成损失的风险；财产价值，而且也符合具体行政行为不停止执行的规定和要求；第四种观点主张应始于具体行政行为自动履行期满，理由是：经过行政复议和诉讼期满后，具体行政行为具有强制执行效力，但因有自动履行期和行政机关催告履行期，距申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注执行还有时间，既存在行政相对人自动履行可能，也存在行政相对人转移、隐匿财产的可能，此时申请财产保全比较妥当。
笔者认为，比较而言，上述第一、三、四种观点都有一定道理，但有失偏颇。其中第一种观点过分考虑了防止行政相对人转移、隐藏财产，而忽视了对行政相对人合法权益的保护了，增大了损害行政人合法权益的风险，且因无相对确定的行政法律文书而难以操作。一方面，行政机关对行政相对人立案调查，但并不意味着行政相对人一定承担法律义务或者并不确定承担怎样的法律义务，此时采取财产保全措施，很大可能损害行政人合法权益；另一方面，由于无行政法律文书等作为依据，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注审查无对象，裁定保全财产的范围、种类、数量均无根据，故无法进行操作。第三种和第四种观点注重了财产保全的稳妥性，也具有可操作性，但时间上过于迟缓，财产保全的功效和意义明显较小，很难有效防止行政人相对转移、隐藏财产。唯有第二种观点既兼有上述其他观点的优势，又克服了弊端，可以最大限度地防止行政相对人转移、隐藏财产，又最大限度地降低行政相对人合法权益被损害的风险，并且具有可操作性。首先，具体行政行为作出并向行政相对人送达法律文书后，即行政相对人承担的法律义务，日后的执行标的种类、范围、数量等情况已然明确，不仅行政机关申请财产保全有了依据，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注审查保全申请并作出保全裁定也有了依据，从而有效防止财产保全的随意性和盲目性，避免损害行政相对人合法权益；其次，行政法律文书一经送达即发生法律效力，但行政复议和诉讼期限届满后才可申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注执行，一般要经过至少3个月以上的时间，有的因复议或诉讼延搁时间会更长，极有可能发生行政相对人转移、隐匿财产的问题，此期间是关键时段，对行政相对人财产采取保全措施是十分必要，可以在有事实依据的情况下最大限度地防止行政相对人转移、隐匿财产。因此，将具体行政行为作出并向行政相对人送达法律文书作为行政机关申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注财产保全的起始时间最为合适。
2、关于申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制执行后能否申请财产保全。根据《行政强制法》第五十七条和第五十八条的规定，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注对行政机关强制执行的申请首先要进行审查，经审查裁定准予执行后才能进入强制执行程序，审查到作出裁定、实施强制执行需要一段时间，一般情况为七日内，特殊情况为30日。也就是说，审查期间365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注不能实施强制执行，这意味着被执行人同样有转移、隐藏财产的可乘之机。那么，现在的问题是365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注审查期间行政机关能否申请财产保全？《解释》只规定行政机关提出财产保全申请应当在申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注执行前，对提出执行申请后能否再申请财产保全没有作出规定。笔者认为，实践中，应对《解释》“申请人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制执行前”做目的性解释，允许行政机关申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制执行后，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注对执行申请审查期间应当可以提出财产保全申请，理由有三：一是全面保障具体行政行为实现的实际需要。如前所述，行政机关申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制执行后并不能马上实施强制执行，而需要先行对具体行政行为的合法性审查，这当中也存在被执行人有转移、隐藏财产的可能，因此具有与申请执行前相同的情况和条件，确有必要对被执行人财产进行保全；二是符合非诉执行财产保全的功用和目的。司法解释虽未规定行政机关可以在申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制执行后提出财产保全申请，但也没有规定不可以，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注可以根据《解释》第九十二条规定的精神受理行政机关的财产保全申请；三是可以参照民事诉讼法有关规定适用财产保全。在民事诉讼制度中，根据阶段的不同分为诉前保全和诉讼保全，提起诉讼之前当事人申请财产保全的为诉前保全，立案后当事人申请财产保全的为诉讼保全。行政非诉执行中财产保全可以借鉴由于民事诉讼财产保全制度，按照申请的阶段不同分为“执前保全”和“执行保全”，其中根据《解释》第九十二条规定的财产保全为“执前保全”，而申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注行后的财产保全为“执行保全”，并参照民事诉讼法有关财产保全的规定执行。
二、关于行政非诉执行前财产保全的效力
行政非诉执行前财产保全是指365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注为保障具体行政行为能够得到执行，根据行政机关的申请和法律规定，对行政相对人的财产采取限制处分的强制措施。因财产保全措施限制了行政相对人对该财产权利的行使，所以直接影响到行政相对人财产权益，如果保全措施不当，势必会给行政相对人合法权益造成损害。为此，行政非诉执行前财产保全的效力要受到一定限制，但现行法律和司法解释对行政非诉执行财产保全的效力持续何时终止未做规定。《解释》第97条规定：“人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”据此，把握和处理行政非诉执行财产保全的效力期间问题可以参照民事诉讼诉前保全的规定。根据《民事诉讼法》第一百零一条第二款规定，申请人在365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注采取保全措施后三十日内不依法提起诉讼或者申请仲裁的，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注应当解除保全。但是，行政诉讼与民事诉讼有很大不同，有自己的一些特点和实际情况，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注不能也无法完全参照民事诉讼诉前保全的规定进行行政非诉执行财产保全。根据行政诉讼法有关规定，具体行政行为应在60天复议期和一般三个月的诉讼期满后的三个月内申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制执行，也就是说，具体行政行为作出后一般至少要在三个月后才可申请执行。那么，如果行政机关在具体行政行为作出后两个月内即申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注财产保全，而不能在30日内申请执行，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注可解除财产保全，行政非诉讼财产保全便失去意义。所以，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注确定非诉执行财产保全的效力期间不能。行政非诉讼财产保全属于执行前的保全，与民事诉讼的诉前保全有很多相似之处，但又具有不同于民事诉讼诉前保全的不同特点。所以人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注不能，也无法完全参照民事诉讼诉前保全的规定进行行政非诉讼财产保全而照搬民事诉讼法的规定。那么，如何解决这一问题呢？笔者注意到，《民事诉讼法》第一百零一条第二款规定的30日效力期间是建立在申请人已取得起诉权的基础上，如债权已到期、损害结果已发生等。照此，确定非诉执行财产保全的效力期间的起点也应从行政机关取得申请执行权时开始，即具体行政行为复议、诉讼期满或终局裁决、终审完成后，如此可以解决30天“不足”的问题。当然，这样非诉执行财产保全的效力期间就成为了一个相对固定又相对灵活的期间，具体要根据行政机关申请的时间来判断。
三、关于行政机关申请财产保全的条件
根据《解释》第九十二条的规定，行政机关有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注采取财产保全措施。可见，“有充分理由认为被执行人可能逃避执行”是行政机关申请强制执行的前提条件。关于何为“有充分理由”，《解释》未做规定，按照通常理解，要求行政相对人逃避执行必须有主观上的恶意，客观上有逃避执行的事实，而不是行政机关的主观想象。如出现行政相对人将财产转移、隐匿、转让等逃避履行行政法律文书义务的行为，行政机关即可申请人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注采取执行前的保全措施，否则不能申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注财产保全。笔者认为，司法解释规定的此项条件过于苛刻，不利于财产保全制度的实施。实践中，行政相对人转移、隐匿、转让财产逃避履行义务的现象大量存在，不夸张地说，绝大多数案件存在行政相对人随时转移、隐匿、转让财产的可能，而且大多手段和方法比较隐蔽不易被发现，事实上由于时间、精力、手段等多方面因素制约，行政机关很难掌握行政相对人转移、隐匿、转让财产的事实，在这种情况下一律要求行政机关有充分理由认为被执行人可能逃避执行，显然不符合客观实际，既不现实也无可能。如机械适用司法解释的规定，将导致行政机关大量财产保全申请被拒之门外，非诉执行财产保全制度就失去存在的意义。因此，实践中应对《解释》第九十二条规定的“充分理由”作限缩性解释，从宽掌握“认为有充分理由认为被执行人可能逃避执行”，具体参照《民事诉讼法》第一百条的规定，只要行政相对人有转移、隐匿、转让财产逃避执行有逃避执行可能的，行政机关即可可以申请人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注采取财产保全措施。