一、城镇化的概念、特征

    （一）概念 1991年，辜胜阻在《非农化与城镇化研究》中使用了“城镇化”的概念，后来他力推中国的城镇化理论，并取得了一定成绩。我国最高官方文件中首次使用“城镇化”概念的记载是在1999年，中共中央第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中提到了城镇化的概念。目前，在理论界“城镇化”概念是一片百家争鸣的景象，至今尚无统一的概念，共性的认识是，城镇化是一个历史范畴，同时，它也是一个发展中的概念。笔者认为，所谓城镇化，是指城镇格局进一步提高综合配套设施，农村人口不断向城镇转移，第二、三产业向城镇聚集，从而使城镇增多、规模扩大的历史过程，它是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映，是农业社会向现代社会转变的历史过程，是衡量现代化过程的重要标志。

    （二）特征 城镇化的本质特征主要体现在四个方面：一是农村人口向城镇转移聚集；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转移；四是社会保障服务水平全面提高，范围全面覆盖。对城镇化的特征，可以从不同的角度进行分析，这对进一步理解其本质特征是有所帮助的。作为一种历史过程其至少包括四个方面：第一，农村人口和劳动力向城镇转移；第二，第二、三产业向城镇聚集发展；第三，土地用途和建筑、交通布局结构转化；第四，城市生活方式不断扩散和传播。从表现形式上看，其可以分为两个方面：一方面表现为人的变化，人的地理位置发生转移，职业得以改变，由此引起生产方式与生活方式也发生演变；另一方面则表现为“城”的变化，城镇人口和城市数量增加，城镇规模，扩大，城镇经济社会、现代化和集约化程度不断提高。

    二、环渤海地区城镇化的现状和特点

    自深圳从一个小渔村开始蜕变，中国的城镇化建设已经进行了30多年，30余年来，中国城镇化进程取得巨大成就。1978年中国的城镇化率是17.92%，改革开放以来,我国城镇化率平均每年增加1.02个百分点；2000年以来,城镇化率平均每年增加1.36个百分点,2012年城镇化率达到52.57%,与世界平均水平大体相当。①也就是说，在过去34年中，中国的城镇化率提高了34.65个百分点。

    （一）环渤海地区城镇化现状

    环渤海地区地处东北亚的中心地带，地理位置优越，由山东半岛，辽东半岛及京、津、冀地区构成（由于北京作为首都有着其他城市无法比拟的优势和吸引力，下文所述环渤海地区有关情况实不包括北京市）。根据图1我们不难看出，2011年环渤海地区城镇化的基本情况是，三省一市②总人口22616万人。其中，城镇人口12110万人，乡村人口10506万人，城镇化水平为53.55％，与全国相比，城镇化水平高于全国平均水平2.28个百分点③；在环渤海地区，天津市城镇化水平最高，达到80.5％，辽宁省次之，为64.05％，山东省和河北省分别为50.95％和45.6％。

地区 总人口数 城镇人口 乡村人口 人口数 比重（%） 人口数 比重（%）

天津市 1355 1091 80.50 264 19.50

河北省 7241 3302 45.60 3939 54.40

辽宁省 4383 2807 64.05 1576 35.95

山东省 9637 4910 50.95 4727 49.05

总计 22616 12110 53.55 10506 46.45

图1 环渤海地区2011年人口的城乡构成（单位：万人）④

    （二）环渤海地区城镇化特点

    环渤海地区作为我国新型经济战略发展区域，其城镇化现状与全国有着一致性，同时也兼具自己的特点。对比图1和图2我们不难发现，环渤海地区城镇化特点主要表现为：一是城镇化速度快。2005年底至2011年底，环渤海地区城镇人口6年内增加了1269万人。城镇化水平提高了6.71个百分点。其中，最有代表性的是河北省，其城镇化水平上升了7.91％，城镇人口数2011年比2005年增加了722万人。二是各地城镇化水平不同。国际上普遍认为，城镇化率在30%以下属于城镇化的初级阶段，30%——70%是中级阶段，70%以上进入高级阶段，从整个环渤海地区来看，天津市城镇化水平最高，已进入城镇化高级阶段，其他三省都处于城镇化发展的中级阶段。

地区 总人口数 城镇人口 乡村人口 人口数 比重（%） 人口数 比重（%）

天津市 1043 783 75.11 259 24.89

河北省 6844 2580 37.69 4264 62.31

辽宁省 4220 2477 58.70 1743 41.30

山东省 9239 4158 45.00 5081 55.00

总计 21346 9998 46.84 11347 53.16

    图2 环渤海地区2005年人口的城乡构成（单位：万人）⑤

    另外，环渤海地区因为历史、自然以及地缘原因使该地区形成了中心城市、资源型城镇和港口型城镇等多种类型城镇相互融合各具特色的特点。⑥

    三、城镇化引发的问题

    城镇化经建设在促进我国民生有效改善、社会民主进步、经济飞速发展等多个方面发挥了重要的、基础性的作用，主要表现为：一是城镇化是现代经济增长的重要推动力；二是城镇化有助于普及基本公共服务，提高公共服务的质量；三是城镇化有助于促进政府治理的改善。

    诚然，我们无法忽视城镇化对环渤海地区甚至整个国家的发展和进步带来的积极作用，但是我们同样无法回避在城镇化进程中，特别是改革开放30多年来，由于城镇化而导致的诸多社会问题。从1978年到2012年，城镇人口从1.72亿人增加到7.12亿人，城镇化率从17.92%提升到52.57%，虽然中国城镇化建设取得了巨大成就，但背后潜藏的诸多矛盾、问题也日益凸显：城乡差距不断扩大，生态环境每况愈下，资源耗竭难以为继。国家发展改革委发展规划司司长李守信也表示，由于历史的、体制的、发展阶段的多种原因，我国的城镇化也出现了一些问题。

    （一）环渤海地区城镇化问题

    考察环渤海地区，我们发现比较突出的是以下问题有：

    1.资源、环境压力大。城市发展需要大规模的电、气、煤、水等能源，同时也产生了大量的生产和生活垃圾，而环渤海地区现有的资源和环境基础难以支撑城市空间扩张所引发的这些问题。大气污染、水体污染、噪音污染、垃圾污染和城市热岛效应等生态环境问题表现的越来越突出。

    2.交通和住房紧张。随着环渤海地区市场经济的蓬勃发展，商品生产、流通与消费日趋增加，大量人口涌向城市，致使许多城镇的交通流量迅猛增长，而城镇道路布局结构与交通设施落后，造成乘车难、行车难、停车难、走路难，甚至出现了局部交通瘫痪状况。国内外资本市场看中了环渤海地区经济发展的良好势头，在房地产市场大量注入资金，导致一些城镇的房屋价格攀升很快，虽然政府采取了一系列宏观调控政策来抑制房价，但房价仍然居高不下，增加了城市居民的购房负担。

    （二）根本问题。

    其实，无论是资源环境问题，还是交通住房问题，都可以归结为两个问题，一是地少，一是人多。土地资源有限，并且存在不合理利用现象，人口大量涌向城镇，社会服务水平却未能及时跟上步伐，这造成了其他一些表象问题。是故，笔者认为，土地和人口作为两个最基本的要素，支撑着城镇的建设和发展，没有这两个条件，城镇化建设就是空谈，在诸多问题表象的背后，最根本的问题就是关涉这两项基本要素的制度问题——土地制度和户籍制度。研究这两个问题，不仅有助于提升环渤海地区城镇化健康科学发展，而且对全国其他地区的城镇化建设也有借鉴意义。

    1、土地制度问题。

    现行的土地制度是推进新型城镇化建设的最大障碍。我国《宪法》规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农村土地除规定属于国家所有的以外剩余土地归农民集体所有。国家通过征收将集体土地征为国有，所有权主体由集体转换为国有，再由国家向土地的使用者划拨或出让获得土地收益。这些年大规模的国有土地出让，其中很大一部分是农民集体所有用地被国家征用后变为国有，在拍卖使用权的过程当中土地的增值收益没有进入农民的腰包，而是被地方政府拿去了。

    城市和农村土地公有制结构不同，造成土地确权、流转、监管、收益的不同。更为严重的则是基于公共利益高度不确定法律概念的存在，土地物权权能的空心化、权能主体的虚置化、流转途径的恒定化，对农民合法权益维护构成挑战。

    现行政府垄断征地模式，更多的是维护和支撑了城市居民的利益，让城市居民在二次分配中利益最大化。这种模式的后果是城镇居民的利益被固化，而低收入的“农民工”很难分到享城市公共服务的蛋糕。由于城乡差距很大，农民工在城市买不起房子，很多人挤在一块，住的是“老鼠窝”，而他们老家的房子则成了“空心村”，耕地也被荒芜了，这是对土地资源的极大浪费。

    2、户籍制度问题。

    中国实行城乡二元户籍管理已经50多年了，由于上世纪80年代未能同步推进户籍制度改革，现在积累的矛盾和问题已经十分严重，受户籍的限制，在中产阶级身边，在大城市的边缘地带，甚至在城市核心区的夹缝里，还生活着很多流动人口，他们目前处于“半市民化”状态，他们的主体就是近年来受到广泛关注的“农民工”。根据官方统计的数据，2012年，城镇打工的有2.6亿农民工，他们享受不到城市的教育、医疗、社保、住房等服务，他们之中能够真正在城市购房的还不足1%，这些已经在城市买房的人生活也并不轻松。他们搭上父母和自己多年的积蓄交了房子的首付，在大城市买了高价的房子，将自己每月收入中的很大一部分交给银行，以偿还房贷；担心家人生病，因为家人虽然在城市生活，但是户籍却在老家，享受不到城市的医保，出现了“病不起”的现象。

    笔者认为，城镇化建设成效的衡量标准是以人为本视野下的“人”，而并非“城”。基于户籍制度造成的公民权利不平等、利益不均衡有悖科学发展观的发展目标，城市与农村二元制户籍管理制度正成为新型城镇化建设推进的制度障碍。

    四、城镇化建设的法治保障

    新型城镇化建设不仅是中国未来保持高速发展的根本动力之一，更关切市场经济、公平正义和政府法治。鉴于城镇化建设对经济社会发展不可替代的促进作用，如何更好地推进城镇化建设是当前社会关注的热点问题之一。对于城镇化建设，十六大提出了“走中国特色的城镇化道路”，十七大的进一步补充是，“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。党的十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的战略任务和要求。十八大提出“新型城镇化”释放出了“转型”的信号，而转型的依靠就是法治。

    （一）法治的重要作用

    实现新型城镇化，实现人的城镇化，离不开法治力量地引导、规范和保障。新型城镇化的过程就是法治城镇化过程，城镇化必须实现法治城镇化。

    法治是创建太平盛世的法律保障。法治彰显公平，社会发展充满活力，人民安居乐业;法治如若废弛，社会就会动乱无序，民不聊生，经济凋敝。城市是物质文明和精神文化最发达的中心，法治文化建设是城市文明程度的标志。改革开放的三十多年，是健全社会主义法治的三十多年，依法治省、依法治市、依法行政理念深入人心，法治的城镇化，可以使我国城镇化科学发展，给人的城镇化创造条件。

健全完善的法律体系是我国城镇化建设的法律保障，为实现法治城镇化奠定了法律基础。中国法制体系的基本建成，为当代中国经济社会发展，为城镇化健康发展提供了强有力的法治保障，营造了稳定的社会环境。

    （二）两项制度的改革。

    根据本文第三部分的分析，要破解城镇化建设的发展难题，现行的土地和户籍制度是两个绕不开的障碍，要不断推进这两项制度的改革，必须依法进行，实现土地制度、户籍制度联动改革。

    1.土地制度改革。

    土地制度改革是城镇化进程中一道必须跨越的门槛。对于绝大多数想成为市民的农民，进城，首先手中得有积累，而祖祖辈辈留下的土地，是他们唯一可以依仗的资产。推进征地制度和用地制度的改革，确认确保农民权益，使农民这份唯一的资产能够取得公平的市场溢价，是土地制度改革首要的任务。在征地方面，应着力改变征地过程中产生扭曲市场经济的各种行为，确保利为民所谋、利为民所属。在用地制度方面，土地利用存在不合理的现象，工业用地发展慢、用地浪费等问题严重，不同用途的土地出让价格差别很大，改革中，研究如何破除这些问题是确有必要的。

    从环渤海地区的实际出发，对城镇化既要顺势而为，又要依法引导，使城镇化朝着科学发展的方向前进。要根据法律规定，紧密结合环渤海地区新型城镇化建设需要实际，改革行政征地拆迁补偿机制，全力消解农村用地跟城市用地同地不同权不同价的制度矛盾，依法保护农民土地承包经营权、宅基地使用权。

具体来讲，主要是做好五步关键工作工作。一是明确权益。做好集体土地确权工作，以实现国有土地和集体土地权利平等为基本方向,明晰土地产权,从所有权和用益物权两方面强化土地物权意识,切实保障农民物权和征收权益。二是合理补偿。建立合理的征地和拆迁补偿标准，在坚持同地同价原则上合理确定补偿标准。三是注重长效。探索建立土地级差收益反哺机制，将失地农民统一纳入城镇居民社会保障体系，将土地收益中的资金以一定比例划入社会保障领域，缓解因农民进城、城镇人口激增造成社会保障资金紧张的局面。四是强化救济。建立健全征地拆迁领域法律救济机制，建立公检法和信访机关信息交流共享机制，降低社会维稳成本，进一步拓宽群众法律诉求渠道。五是搞好结合。完善农村土地流转机制,推进耕地适度规模经营,实现城镇化与现代农业、新农村建设的有机结合、协调发展。

    2.户籍制度改革。

    户籍制度是政府职能部门对所辖人口的出生、死亡、迁徙、婚姻等基本状况进行登记并进行管理的法律制度。现行二元制户籍制度不符合建设法治社会的基本要求。首先，迁徙自由不仅是公民的一项基本人权，同时还是实现其他基本权利的重要途径。二元制户籍制度限定了市民、农民的迁徙自由，特别是导致了农民在社会政治经济上的不平等地位。其次，户籍与身份、福利、公共服务挂钩的做法有悖于公民平等自由的要求。因此，要破除将户籍作为社会资源分配的依据，还原户籍的地理标识和信息记录功能。

    要基本实现人口城镇化目标，就必须进行户籍制度创新，打破政策与体制壁垒。围绕实现人的城镇化这一目标，破解农民市民化身份转换难题,从长期来看，国家应着手制定统一的户籍法律制度，实行全国统一的居住证制度，逐步剥离附加于户籍制度上的福利待遇。短期来看，环渤海地区也大有可为，环渤海地区各省市政府应出台符合环渤海地区的、相互协调一致的户籍改革方案，实现农村转移人口市民化待遇问题，坚持公共资源共享，做好公共服务工作，为困难群体和农民工穿上市民的就业、教育、医疗、住房、养老这“5件衣服”，实现常住人口的基本公共服务均等化。

    户籍制度改革，有些地方已经走在了前面，值得我们环渤海地区学习借鉴。江苏苏州通过“三集中”、“三置换”、“三并轨”、“三合作”⑦等改革措施，着力建设和发展小城镇，统筹城乡一体发展，推进了新型城镇化建设，使城乡居民平等共享幸福生活。安徽铜陵在城乡居民户籍登记一体化的基础上，基本实现了就业、医疗、养老、教育、保障房等社会保障制度方面的一体化。

     五、环渤海地区的有益尝试

    新型城镇化已成为环渤海区域合作的新方向。在环渤海区域合作市长联席会第十六次市长会议上，制定了《关于推进环渤海区域新型城镇化建设的议案》，其鼓励成员市之间开展新型城镇化示范区合作共建活动，积极探索统筹城乡发展的有效模式。天津城乡统筹发展的“华明模式”，亮相2010年的上海世博会，还作为城市最佳实践区项目向世界展示本市城镇化改革的创新成果。“华明模式”的四步走：宅基地换房、三改一化、三区联动、农村金融创新，始终贯穿着法治思维和法治方式，为城镇化建设提供了充分的法治保障。笔者相信，伴随着环渤海地区的不断探索和尝试，环渤海地区的城镇化建设将在良性互动发展中逐步实现新型城镇化。

     六、结 语

    农民的“进城”梦想能否实现，并不仅仅是在城镇给农民建一处小区，并不在于他们暂时在城镇拥有一套住房，而在于：他们能否带着一点转让土地而得到的原始积累来到城镇，能否摆脱“农民”这一自然与人为叠加的烙印来到城镇，能否得到与城市居民同等的社会保障……没有这些，他们将赤手空拳地来，赤手空拳地去；没有这些，中国的城镇化将永远只是一句口号。⑧  希冀伴随着对土地制度和户籍制度改革的不断摸索和实践，农民的权益可以得到充分保障，“办市民化”问题可以得到缓解，真正实现同人同地同权，那一天，中国的城镇化也才是真正的人的城镇化。  

    参考文献：

1、王梦奎，冯并，谢伏瞻：《中国特色城镇化道路》，中国发展出版社，2005年版。

2、刘勇：《中国城镇化战略研究》，经济科学出版社，2004年版。

3、安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，中国人民大学出版社2008年版。

4、姚秀兰：《论台湾户籍法律制度及其借鉴》，载《环球法律评论》2005年第2期。

5、巩海平：《农村城镇化过程中的环境法律问题及对策》，载《西部法学评论》2005第04期。

6、董伟、朱凌、李巧稚：《环渤海地区城镇化建设初探》，载《海洋开发与管理》2009年10月 第26卷第10期。

7、罗斌：《城镇化：法治必须先行》，载《人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注报》2013年3月18日第7版 。

8、朱磊：《推进城镇化建设尚需法律助力 》 ，载《法制日报》2013年7月17日第三版。

9、中华人民共和国统计局编，《中国统计年鉴2012》，中国统计出版社，2012年版。

10、中华人民共和国统计局编，《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社，2006年版。