集体土地房屋拆迁，也称农村房屋拆迁，是指有关主体将位于集体所有的土地上的建筑物、构筑物及其附属设施予以拆除，并对其所有权人进行补偿安置的行为。然而，集体土地的范围不只包括农村，在城市规划区内保留的小块集体所有的土地，即所谓的“城中村”，这部分土地上的房屋拆迁也属于集体土地上的房屋拆迁。

    国务院于2011年1月21日公布实施了《国有土地房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）。它取代了原《城市房屋拆迁管理条例》中所确立的城市房屋拆迁制度，适用范围仅限于国家所有的土地上实施的房屋拆迁。由于考虑到国有土地征收和集体土地征收是分别由行政法规和土地管理法调整，该条例故未将集体土地房屋征收纳入其中，集体土地上的房屋拆迁无法直接适用该条例。

    《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”该条款明确将土地使用情况分为国有和集体两类。但《土地管理法》对未征地的集体土地房屋拆迁问题也未涉及。因此，在集体土地上进行房屋拆迁时，就出现了无法可依的现象。

    由于集体土地上房屋拆迁没有法律明确进行规范，一旦发生纠纷，无法通过法律手段或行政手段加以调整。如拆迁任何一方为此提起诉讼，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注认为应由房屋拆迁行政主管部门处理而不予受理，而拆迁行政主管部门受理裁决又无法可依，拆迁双方的矛盾难以解决。

    一、集体土地上房屋拆迁工作主要面临的问题；

    （一）集体土地房屋拆迁与城市房屋拆迁相比存在的特殊问题

    1.集体土地房屋拆迁在安置补偿时的特殊要求

由于集体土地上绝大多数是农民，乡镇农民与城区居民在传统习惯、经济活动、住房条件、生活方式等方面存在差异，如安置房源与生产基地的距离、房屋布局设计等，与城区居民相比有着特殊要求。因而在拆迁时，建设单位应充分考虑这些因素，在安置补偿方面体现农户的特殊要求。

    2.集体土地房屋的产权人和产权面积较难认定

    在国有土地上拆迁房屋，被拆迁人一般房地产权证齐全，确认房屋所有权人及房屋面积相对容易。由于历史的原因，集体土地上房屋未登记发证。面对这种现状，拆迁时如何依法认定房屋所有人、房屋面积，也是拆迁中的突出问题。一旦有纠纷，由于产权人不明确，面积不确定，就很难处理。

    （二）城乡结合部集体土地房屋拆迁依据法律不同，导致补偿标准差异大，由此引发的纠纷日益突出

    由于《土地管理法》及《征收与补偿条例》调整的对象范围不同，使城市规划区域内不同性质土地上的房屋拆迁补偿适用不同的政策。现行的《征收与补偿条例》仅适用于城市规划区内国有土地，对于集体土地上房屋拆迁尚无明确的法律规定，目前集体土地房屋拆迁一直依据的是土地征用条例。这就造成了同一项目或相近地块，由于土地极差和级别交叉，国有土地与集体土地的性质不同，房屋有无证照等原因，适用不同的补偿标准和拆迁政策，群众所获补偿存在明显差异，有的地方能相差数倍，主要表现为集体土地上房屋拆迁补偿价格明显低于其实际市场价值。部分地区还存在集体土地转为国有土地多年后，房屋拆迁仍执行集体土地拆迁补偿标准的现象，被拆迁人抵触情绪明显。

    （三）法定补偿标准的缺失造成集体土地上房屋拆迁补偿随意性极大

    实践中，大量关于集体土地房屋拆迁的纠纷主要是由补偿的不合理、不到位所引起的。理论上来讲，“对房屋拆迁的补偿应该是完全充分的补偿，符合等价有偿原则。即客观市场价格为拆迁补偿的价格，损失多少则补偿多少。被拆迁人不能要求额外的补偿，拆迁人也必须进行足额补偿。”我国《土地管理法》第四十七条第二、第三款对耕地征用的补偿费，安置补助费进行了规定并有具体的计算标准，但对因土地征用而引起的农民在宅基地上自建房屋的拆迁却没有补偿标准，而是授权由省、自治区、直辖市制定。现实中，一般是由政府参照《城市房屋拆迁管理条例》及《细则》进行补偿，由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及拆迁安置对象等方面均有差异，所以，《城市房屋拆迁管理条例》并不具有直接的参照性，导致在执行过程中，各级政府制定的补偿标准随意性很大，拆迁程序和补偿标准十分混乱。这种随意性不但造成了补偿标准不统一，也造成了补偿标准的不合理性，因此也就不可避免地产生了许多纠纷，不仅极大地影响了党和政府的声誉，也直接影响了拆迁的进程和效率。在一些地区，政府为了引进投资，制定较低的补偿标准，以牺牲农民的利益换取所谓的投资环境，使农民的利益得不到应有保护。法定补偿标准的缺失导致此类纠纷矛盾尖锐，处理难度加大。

    （四）对拆迁中农民的私有财产权保护不够

    农民通过宅基地依法取得集体土地的使用权，农民在宅基地上所建的房屋属农民私有财产是无可非议的。但在征用农村集体土地的现实中，由于缺乏相应的法律规范对农村集体土地征用补偿法律关系进行明确的界定和规范，加之土地征收监督机制的缺失，某些地方政府假借“公共利益”之名，进行大规模的商业征地，导致集体土地上的房屋大量被拆迁，引起被拆迁人的极大不满。地方政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中却将属于农民私有财产的房屋一同处分。这种协议将私产与公产混为一谈，其违法性显而易见。从法理而论，房屋作为农民的私有财产，农民是房屋所有权的主体，只能由农民自己进行处分，所以关于集体土地上房屋拆迁的补偿应从土地征用补偿中分离出来。

    同时，房屋拆迁补偿协议作为一种民事法律关系，应当由拆迁人和被拆迁人协商一致达成补偿协议。但是由于我国《土地管理法》将集体土地上的房屋纳入到了土地征用补偿之中，房屋所有权主体作为被拆迁人不直接参与协商，对被拆迁人的房屋进行价格评估亦不通知被拆迁人到场，而是由拆迁人单方指定的评估机构进行评估，有关拆迁补偿和安置通常是由开发商一方说了算，协议中的一些规定属于霸王条款，加之一些地方政府为了“优化”当地投资环境，加大了行政权力的介入，被拆迁人无论是否同意都得拆，剥夺了农民作为被拆迁人在整个拆迁过程中表达自己意愿、维护自己权益的机会，严重侵害了被拆迁人的权益。实际上，一揽子包括在土地征用费中的房屋拆迁安置补偿费就是农民作为被拆迁人时丧失房屋所有权的对价，他们对此岂能没有发言权？这显然违反了民法上的意思自治原则，更不能体现拆迁人与被拆迁人作为法律意义上的平等主体关系。

    （五）集体土地上房屋所有人与第三人的合法权益得不到保障

    《土地管理法》第四十七条第二、三款对土地的补偿费、安置补偿费有明确的规定，有具体的计算标准。但对房屋却没有补偿标准。农民依法取得集体土地的使用权，即宅基地，在宅基地上农民所建的房屋属农民私有财产。但现实当征用发生时，由于缺乏法律对征用补偿法律关系的界定和规定，地方政府与村民管理组织即村委会签订《土地征用协议书》，协议中却将属于农民私有财产房屋一同处分。其违法性显而易见。从法理而论，房屋作为农民私有财产，农民才是房屋所有权的主体，只能由农民自己进行处分。

    同时，房屋拆迁补偿协议作为一种民事法律关系，应当由拆迁人和被拆迁人协商一致达成补偿协议，但是由于《土地管理法》将集体土地上的房屋纳入到土地征用补偿之中，房屋所有人不直接参与协商,严重侵害了被拆迁人的利益。房主在整个拆迁过程中没有表达自己意愿，违反了民法的意思自治原则。

    集体土地上的房屋拆迁和城市房屋拆迁一样,涉及很多法律关系。如拆迁居住房屋涉及的搬迁补助费,过渡期内的临时安置费,拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋的补偿费问题,因拆迁造成的停产、停业损失及预期收益的补偿,对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁安置,拆迁农房租赁户时涉及的租赁法律关系等,即涉及房屋所有权人的利益,同时又涉及房屋所有人以外第三人的利益。由于没有法律规范,所以在实际操作时,只对房屋进行补偿,严重损害了房屋所有人和第三人的利益。

    二、集体土地房屋拆迁的对策探讨

    （一）由国家立法机关制定统一的集体土地房屋拆迁法

    目前，我国城市房屋拆迁已经由国家统一的《征收与补偿条例》及拆迁工作规程和拆迁评估制度等一整套拆迁制度对其进行调整。同样，农村集体土地房屋被拆迁人同样应当享受到同等的保护。从立法角度讲，尽管全国各地的实际情况不尽相同，但是，可以对集体土地房屋拆迁的安置方式、补偿原则、评估机构的选择权、拆迁许可证的申领、拆迁基本程度等拆迁基本问题作出规定，这一立法技术的处理同城市房屋拆迁是一致的。根据土地法律规定，集体土地上的房屋拆迁是《土地管理法》及《土地管理法实施条例》调整的范畴，属于土地征用过程中对附着物的补偿范畴。国家建设征用土地，是国家因社会公共利益的需要，强制收用集体所有土地并依法给予一定补偿的行为。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。

    （二）统一安置补偿标准，明确补偿范围

    征收指的是国家为了公共利益的需要，对公民权利的一种合法侵害，这种侵害应被给予补偿。整个房屋拆迁过程中，被拆迁人最关心的实际问题是自己能够获得多少补偿，如果补偿足以让其满意，则不会存在拆迁难和强制拆迁等由于拆迁而引发的诸多问题。

    在一个城市，无论对国有土地上的房屋拆迁，还是对城市规划区内集体土地被依法征用后实施对房屋拆迁，《征收与补偿条例》规定县级以上人民政府是决定征收与补偿的唯一主体，并相应制定统一规范的补偿安置政策规定，这样有利于城市建设的推进，有利于依法维护被拆迁人的正当利益，有利于完善行政执法程序和处理拆迁人与被拆迁人的民事权利关系。如果对征地后村民房屋拆迁不能统一管理和统一政策，势必导致其与城市房屋拆迁补偿安置规定的不一致而造成相互攀比。

    参照《土地管理法》对土地补偿的规定，由国家的立法机关制定统一的集体土地房屋补偿标准，并由国家有关职能部门每年根据房地产市场价和建材市场价公布房屋重置价格标准，以防止有的地方政府用过时的标准对被拆迁的房屋进行评估而损害被拆迁人的利益。同时，国家立法机关明确规定集体土地房屋拆迁的补偿范围。被拆迁所得到的补偿应当能够恢复被拆迁人财产利益于被拆迁以前的状态，以维持其生活的安定。因此，补偿范围不能仅局限于对房屋自身价值按重置价格进行补偿，还应考虑房屋的地理位置、用途等方面的因素，对房屋区位差价、住宅用营业房停业损失、房屋预期价值给予合理的补偿，如拆迁居住房屋，除对房屋进行补偿外，还应补偿被拆迁人的搬家补助费，过渡期内的临时安置费。对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁、乡镇企业厂房的拆迁，被拆迁人向拆迁人主张停产停业损失的，也应当给予合理补偿。

    （三）充分考虑集体土地上房屋拆迁的特殊性，根据所征用土地和房屋的不同用途，确立不同的补偿原则

    目前集体土地房屋拆迁，可以根据该地块的房屋的最终用途，分为公共利益的房屋拆迁和非公共利益的房屋拆迁。对于非公共利益的房屋拆迁，目前大多数实际上是商业目的的拆迁。因此，在确立补偿原则时，相应的，也可以采用两种补偿原则。对于公共利益目的的房屋拆迁，可以确立合理补偿原则，根据政府公布的房屋重置价格进行合理补偿。对于非公共利益的房屋拆迁，特别是基于商业目的从事的房屋拆迁，开发商与被拆迁人主体是平等，其所从事的行为是平等主体之间的民事法律行为。因此，对于房屋拆迁补偿的金额等相关事项，应当在平等、协商的基础上确立其相互之间的法律关系。相应地，其补偿原则可以确立按市场价进行赔偿的原则。也就是被拆迁人损失多少，开发商赔偿多少，包括已经造成的损失和将来必然造成的预期利益的损失。作为开发商，没有任何理由因为拆迁而在损害被拆迁人利益的前提下而获得额外的利益。

    （四）集体土地上房屋拆迁在合法的基础上，还应注重合理

    1.房屋拆迁主管部门重核安置房源、安置补偿方案和标准

    由于拆迁对象为农户，在安置房源上，应考虑就近安置的原则，不宜易地安置，以便其生产；房源的布局和结构，应适合农民用户需要。安置标准以原房面积计算，新房价按成本价计算，这主要考虑到农民原来住房面积大及其经济收入等基本国情。

    2.拆迁房屋所有权人及房屋面积的认定应明确规定

    房屋产权人的认定，以土地使用证的使用人与申请人为依据。我国农村对宅基地的分配是以“户”为单位的，应以同一户口簿上的人员为基础，结合常驻人口即长期居住在一起的人员来确定。如果农民实际占有的宅基地面积等于其应该分得的宅基地面积，那么该宅基地征收补偿费就应该全部归于该房屋所有人。如果农民实际占有的宅基地面积小于应分得的宅基地面积，则应该对其进行倾斜性的分配。如果农民实际占有的宅基地面积大于应分得的宅基地面积，那么超出部分的补偿费就应该属于本集体经济组织。

    （五）完善集体土地征用中房屋拆迁的补偿原则、标准和程序

     在集体土地上房屋拆迁立法中，首先应当明确规定征地补偿和房屋拆迁补偿的基本原则。在前述中，笔者认为，对集体土地的征用应严格区分为基于公共利益的土地征用和出于商业开发目的的土地征用，那么因此而引起的集体土地上房屋拆迁的补偿标准、原则和程序也就不同。对于商业开发目的而实施的征用集体土地引发的农民房屋拆迁行为，适用相关民事法律规范进行调整，上述已经谈到，在此不再赘述。对于出于公共利益的需要而实施的集体土地上的房屋拆迁在性质上属于国家对集体土地的强制购买，性质上是公权对私权的干预限制，所以政府的行为必须受到严格的法律限制，包括行使权力的范围和方式。同时，政府负有公平合理补偿被拆迁农民财产损失的职责和义务；农民有要求政府给予公平合理补偿的权利。补偿标准和金额的确定应遵循合理补偿的基本原则。纵观世界各国的土地征用补偿法律规定，有两种补偿确定方法，一种是以西方国家为主

的市场价确定方法，一种是以我国大陆为主的根据规定标准来确定地价补偿方法，但无论哪种方法都必须以合理补偿为基本原则。“合理”标准应该是地价既要体现土地所有权的价格，同时，还应体现与土地所有权相关的权利如土地上的房屋所有权等方面的损失补偿，使被征用方既无法获取暴利，也不致遭受损失，以达到土地所有权人基本满意。

    第二，细化补偿项目，制定统一的拆迁补偿计算标准。我国《土地管理法》第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确，相应的有具体的计算标准。同理，对房屋等私产的征用补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。在此基础上，由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额。通过制定法定的拆迁补偿计算标准，既能防止征用方克扣、压低征用补偿费用，损害农民利益；也能防止被拆迁方漫天要价、谎报和扩大面积，非法获利，加重国家用地负担的事件发生。

    第三，规定严格的法律程序。政府对农民房屋拆迁必须依照严格的法定程序完成，如可以参照《城市房屋拆迁管理条例》，规定严格的拆迁程序，包括财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序等。

    第四，赋予农民作为被拆迁人时的诉讼主体资格，使农民能够通过诉讼获得司法救济。

    第五，明确因拆迁行为损害第三人利益时，第三人获得司法救济的程序。

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