行唐县是拥有43万人口的贫困县。近多年来土地纠纷案件的审理任务越来越沉重。土地纠纷所占比重虽然不及离婚案件，但因为它的涉众性、敏感性的特点，其审理难度较离婚类和其它类纠纷要增加数倍。再加上易导致信访，就使它成了基层政府和人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注处理矛盾的一个重点。笔者试图从此类案件审理的视角，对我国法律在农村的落实做以粗陋分析，以期为找到对治之法提供思路。

一、审理中发现的问题

从近年来土地纠纷的争议内容看，主要表现为土地侵权、合同效力、排除妨害、返还土地、土地流转、相邻权、通行权等。暴露出的问题主要有以下几类：

（一）、无土地承包合同或合同不完善。这种情况比较普遍。我国农村土地承包法已实施十年，按这部法律规定，农户承包集体土地应当签订合同，并颁发土地承包经营权证书。但实践中，家庭承包方式的，很少有村全面落实这一规定。所以，发生纠纷后缺少裁判依据，只能依地亩帐等原始记录而定。但地亩帐等记录常因保管不善无从查起，当事人举证，或365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注调查都很困难。其它方式承包的，多数有合同，但合同极不完善，主要表现在程序不合法、未按法定程序操作、未公开发包等，法律很难维护合同关系的稳定。

（二）、合同违约情况较多。主要是：1、改变土地农业用途用于建设住房、起土采砂；2、转包超出原承包权限；3、承包人因与发包人有其它纠纷，或因其他承包人不交承包费，自己也进行效仿，而不交纳承包费；4、发包人违反约定私自高抬承包费。特别是第一种情况，改变土地农业用途，无责任部门监督合同的履行，等到违法已成事实，又难以纠正。

（三）村委会违法签订或废除合同。主要表现：1、无视当事人的合同权利，合同未到期另行发包；2、连续多年不收取承包费，换届后强行将土地收回另行发包；3、签订合同期过长，超出法定期限，有的长达七十年、一百年，成为永久买卖土地。如，本县某村因土地开发，村委会将一村民未到期合同废除，将土地交开发商利用，双方为此发生纠纷。

（四）一些纠纷无法通过法律程序解决。因为没有合同、承包经营权证书，权属不明、地界不清，许多纠纷365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注无法立案。这种情况在侵权、排除妨害案件中表现尤其明显，即使立案也会因为没有裁判依据而将案件驳回。此类案件，人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注只能建议当事人先行找政府部门确权，但一方面，政府部门不愿管，怕找麻烦，另一方面，即使受理，也同样面临取证难，不易界定的问题。

（五）涉宅基地案件多无合法使用证书。1986年《土地管理法》实施后，对农村宅基地先后进行过两次清理发证，一次是在1987年、一次是在1992年。但最后一次清理登记工作半途而废，使许多案件当事人为修房盖屋发生纠纷，或为道路通行发生纠纷，却没有持有《宅基地使用证》，有的甚至是在自己责任田内盖的房屋，或与人兑换土地后盖的房屋，属非法建筑。

（六）365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注审理、调解难度大，也很难从根本上解决问题。此类案件多为涉众案件，且土地是农民最敏感的问题，是其命根子和最重要的利益载体，所以此类案件矛盾大，审理和调解难度也大，还易造成缠诉和上访。同时，因法律和实际脱节，依法裁判产生不了较好的社会效果。对承包合同纠纷，依法裁判，会造成承包关系的不稳定，引起一定的混乱；对宅基地案件，有的根本就没有经审批，无土地使用证，但这并非个别情况，而是具有一定的普遍性，严格依法裁判也不利于农村的稳定。

二、产生问题的原因

（一）、农村土地政策在基层落实不力

1992年河北省针对乱占、超占宅基地的情况，进行了宅基地有偿使用，对农村宅基地重新丈量登记，超占者按每平方米2-4元收费。此项工作任务过半时，中央取消37项涉农收费规定下发，其中一项是取消宅基地有偿使用费，这项工作因而停止，有始无终，半途而废。现在，农民没有宅基使用证的情况非常普遍。1995年以后，土地管理职能从乡政府分离出来，成立了专门的土地管理所。但土地管理的职能并没有因此而强化。乡镇政府管理土地虽然不专，但必须考虑整体工作，不能因出现乱占土地者影响乡镇政府在村里其它工作的开展，所以露头就管，不致于造成混乱，影响村里其它工作的开展。土地管理所虽然专人专职，却很难占在全局高度。此后，无证建房，占用耕地、承包地、流转地建房的情况相当普遍，基本处于无政府状态。因此产生一系列纠纷，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注又无从裁判。所以笔者认为，土地管理走上混乱，其责任不能单纯归咎于土地管理人员，而是与改革和决策不成功有关。

另一方面，土地承包合同制度基本落空，有很大比重的村没有组织力量认真核实地帐，在田间地头与村民签订承包合同；有的村虽然签订了合同，但走了过场，合同与实际不符。

（二）、农村班子不稳定，更换频繁，造成工作上的不连续。甚至朝令夕改、前认后否，出现了一些短期行为。签订新合同、废除旧合同都不严肃，经不住审查。

（三）、国家惠农政策也引发了一些纠纷。如粮补：农村本来就存在人地矛盾，土地分配和占有不均，粮补加剧了矛盾的凸显。有的农民采用家庭承包以外的其它方式承包了大量土地，或因是岗坡次地，或因系河道滩涂，或因村里急需用钱，承包人交纳承包费很低。实行粮补后，所补款项超过了承包费，承包人等于无偿种土地，还坐收利益。再加上利用土地作其它交易，如吸铁、采沙等，承包人收入颇丰，引起未承包农户的眼热和心理不平衡，激发了矛盾。

（四）、家庭矛盾引发纠纷。365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注受理的纠纷，一部分是土地承包经营权的分割纠纷。1、夫妻离婚后一方主张分割土地承包经营权；2、父子反目要求分割土地承包权；3、合伙承包土地后因矛盾要求分开。

（五）、因为选砂、吸铁、采土等利益冲突引发矛盾。

三、对策建议

土地管理法、土地承包法实施的重点在农村，主要对象是农民。这些法律能否有效实施，是事关党和国家基层政权的大事。所以必须充分了解农村实际，加强对农村的管理：

1、清理登记农村宅基地。有必要继续1992年清理宅基地的后续工作。对无证建房区别对待，能补的补办手续；该罚的，罚后补办手续；必拆的，依法处理。结束农村土地管理的无政府状态。

2、加强对农村土地承包合同的管理，严格落实承包合同制度和颁发权利证书制度，不管有多难，合同和证书一定在农村全覆盖。

3、疏导农村住宅建设，偿试一些土地经协商收回集体，或承包到期或退包后收回集体所有的做法，保证符合建房条件的农户能够按规划安排建房。