论文提要：

根据我国人民陪审员制度的有关规定，该制度仅适用于一审案件，而人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注一审案件绝大部分属基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注管辖，故基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注对人民陪审员制度的落实情况更直接反应了我国实施人民陪审员制度的现实情况，同时也决定着我国人民陪审员制度今后的发展方向。本文结合笔者所在365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注落实人民陪审员制度的实际情况，对当前基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注在落实人民陪审员制度中表现较为突出的“对陪审制度认识不够”、“能够实际参与陪审工作的人民陪审员数量过少”、“对人民陪审员的管理敷衍、松散”、“随机抽取执行不到位”、“人民陪审员履行职责的经费难以保障”及“人民陪审员缺乏监督制约”6个使陪审制度弱化、亟待解决的几个问题进行浅薄分析。并根据院内在实施该项工作中积累的成功经验提出了“加大宣传力度能起到破解认识难题‘辅助线’作用，基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注在宣传方面更具可行性与实效性”的倡导；同时在认真研读相关“人民陪审制度”法律条文、参考一定材料与个人的研究感触下，针对人民陪审员增选后人数增多和当前基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注对人民陪审员的管理实际，提出了基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注应“建立人民陪审员专管机构”和人大常委会应“对人民陪审员实行动态管理”两点建议；同时就基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注在“提高人民陪审员业务素质”、“加强对人民陪审员的日常管理”方面亦发表了几点个人见解与主张，以期同仁指正。

【关键词】：基层  人民陪审　 存在问题   完善措施 　建议

《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）自2005年实施以来，基层人民陪审员的工作得到了广泛推广应用。为确保《决定》的顺利实施，最高人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注与司法部联合发布了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，其后，最高人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注制定下发了《人民陪审员管理办法（试行）》，2009年11月23日最高人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注审判委员会第1477次会议通过《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，今年1月最高人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注政治部又下发了《关于人民陪审员工作若干问题的答复》，以上条文对人民陪审员的名额确定、管理、考核、陪审员的独立性等问题进行了较为系统的规定，初步形成了具有可操作性的人民陪审员管理模式。但由于受地域限制、主观认识不够、人民陪审员制度自身存在的缺陷和在具体操作过程中的不落实、不具体、不完善，及其他客观因素的影响，“参而不审”、“审而不议”、“陪审专业户”在基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注的审判实践中仍然司空见惯。因此，只有客观分析当前基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注落实人民陪审制度的问题所在，才可使这一体现走群众路线、确保司法公正的司法制度切实发挥其应有的作用。

基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注在落实人民陪审员制度过程中存在的主要问题

1、认识不够，陪审源头不畅

《决定》虽对人民陪审员权利义务作了简要陈述，但对人民陪审员的地位仍处于一种不明确的状态。各类人员对人民陪审员制度的认识存在四个不够，从落实该制度的源头便显得阻力重重。一是基层群众认识不够。基层群众对人民陪审员制度了解程度还不高。依据法律规定，刑事案件被告人、民事案件原告或被告、行政案件原告在第一审时均可申请由人民陪审员参加案件的审理，可就笔者所在365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注而言，2005年以来，由人民陪审员参与审理的案件800余件，仅22件是因当事人申请而参与的，可见基层当事人对通过人民陪审员参与案件审理来维护自身合法权益的意识之薄弱。二是陪审员所在单位领导认识不够。少数陪审员所在的单位领导对陪审员制度缺乏认识，认为审理案件是法官的事情，陪审员参加与否关系不大，故难以为陪审员履职创造良好的工作环境。三是法官认识不够。少数法官认为陪审员法律知识和庭审水平有限，忽视人民陪审员作用，在实际中,法官往往在庭审时只安排陪审员宣读一些程序性文字材料，或只是在处理民事案件时，让陪审员去做调解工作。四是人民陪审员认识不够。许多人民陪审员没有深刻认识到身为陪审员的神圣使命和重要性，对参与陪审工作的态度不积极，担任陪审员后，若本职工作和陪审工作若有冲突，必将推脱陪审职责；甚至有些人把担任人民陪审员当作一种炫耀，没有真正认识到权利与义务相统一的实质。

2、能够实际参与陪审工作的人民陪审员数量过少

以笔者所在人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注为例，2005年，我院通过提名，人大常委会任命了第一届人民陪审员，共计10人。但从各种渠道选出的人民陪审员多数由于有公职在身，没有精力和时间长期参与案件的陪审工作，几年来，只有5名陪审员较好的参与了庭审。2010年随新一轮人民陪审增选，我院新选任15名人民陪审员，受文化条件限制，其中11人有固定工作，这样在随机确定陪审员时，人民陪审员依显不足。再者，出于缓解审判压力的需要或者方便陪审的考虑，基层法庭将陪审任务固定地交给少数陪审员现象比较突出，造成陪审员参审活动很不均衡，自然个别陪审员成为院内的“陪审专业户”，在我院参审最多的一位人民陪审员任期内陪审案件近200件，2010年参审42件 1。据对临近的几个兄弟365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注调查了解，一般情况下，基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注的人民陪审员在20—30人左右，其中有很多陪审员有自己的工作，不能做到随机抽取立即到达参审的效果，一些365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注出于方便安排陪审工作考虑，将陪审任务固定交给少数积极性较高、自身时间充足的人民陪审员，导致他们变相成为“编外法官”，这些现象都与陪审员数量过少息息相关，在有限的陪审员当中再去寻找仅有的合适人选，势必失去了这项制度应有的群众性。

3、对人民陪审员的管理敷衍、松散

按照《决定》规定，人民陪审员的管理主要应由365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注会同当地司法行政机关进行。但在实践中，由于多数基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注案多人少（多数业务庭不能单独组成合议庭），人民陪审员的参审工作更直接外相地表现为弥补了审判力量的不足，对于陪审员这样一个似乎仅单纯服务于审判工作的特殊审判群体的管理，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注首当其冲予以承担，司法机关很少涉及。而当前基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注人员相对匮乏，对人民陪审员的管理多数没有设立专门机构和配备专门人员，只是挂靠在365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注政治处。又因为陪审员不同于法官，他们除了人民陪审员的身份外，他们都有自己的本职工作，有自己的活动范围，所以365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注对他们的管理不能简单的采用法官的管理方式，另外365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注对他们的行为的介入程度也不好把握，法律也没有具体规定陪审员的管理制度，所以基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注在对人民陪审员的各项管理制度的实际执行中大打折扣。

4、落实措施不硬，“随机抽取”执行不到位

为避免失去了人民陪审制度应有的广泛的群众性，《决定》在第十四条规定采取随机抽取的方式确定参与陪审具体案件的人民陪审员。最高人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注政治部根据审判工作的需要，在《关于人民陪审员工作若干问题的答复》中答复“随机抽取”的实施方式：可以根据人民陪审员的行业背景、地域分布以及陪审案件类型，将人民陪审员队伍进行适当分类，在此基础上，采取电脑生成等方式从人民陪审员名单中随机抽取确定。可在基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注的实际操作中，为减少开支与方便起见，片面理解“地域分布”，采取“就近”原则，一律选用本乡镇或附近乡村的有限的几个陪审员；业务庭在选用人民陪审员时，也是根据“行业背景”，习惯“固定”地使用几个表现积极、配合默契的人民陪审员；人民陪审员由于受参审能力限制，自己更乐意参加熟悉了的固定类型案件的审理。好的政策由于缺乏硬的落实措施，只能停留在政策层面。

5、经费难以保障，使陪审制度弱化

《决定》第十八条、第十九条规定，人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注给予补助；无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助；人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，列入人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障。上述规定为人民陪审员制度的实行提供了必要的物质基础，但此规定在地方财政无专项拔款的情况下，就365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注现有经济状况，无法保证实施。于是365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注为了节省费用只好少用或不用人民陪审员参审，部分法庭更多折中选择不计较报酬的有固定工资的“退休”人员参审，严重影响了365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注和陪审员对待人民陪审工作的积极性，使人民陪审员执行职务流于形式。

6、人民陪审员缺乏监督制约

《人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注组织法》第37条第2款规定，人民陪审员在人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注执行职务期间，是他所参加的合议庭组成人员，同审判员有同等的权利。这些权利一方面使人民陪审员依法决定案件的审判结果，同时也意味着人民陪审员应当按照法定的时间参与庭审、合议并对出现的错案承担相应的责任。而《决定》的十七条规定对人民陪审员最大惩戒是：提请同级人民代表大会常务委员会免除其人民陪审员职务，对违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果，构成犯罪的，才依法追究刑事责任。这就意味着在对人民陪审员的监督过程中缺乏法律监督约束和责任追究依据，基层法庭对人民陪审员无故不参与庭审无从制约，对因陪审员原因造成瑕疵案件或错案的只能由法官自尝苦果。这种权利责任的失衡，也成为基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注不愿邀请人民陪审员参审的原因之一。

进一步完善基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注人民陪审员制度的对策与建议

1、加大宣传力度，提高认识

人民陪审员制度的完善，首先要提高思想认识。虽然全社会对制度实行的意义与作用，多数表示赞同，可如何提高全社会对人民陪审员制度的认识程度，在人民群众与司法机关之间架设沟通的渠道，优化司法环境，减少司法阻力，是我们破解的难题。笔者认为，加大宣传力度能起到破解难题“辅助线”的作用。结合实际，基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注在宣传方面更具责任性与实效性。宣传中要注重对被任命的人民陪审员名单在相关媒介上通告，晓喻社会，增强人民陪审员的荣誉感和责任感；对人民陪审员在参审中的先进事迹要及时大力宣扬，对优秀陪审员要定期大张旗鼓地表彰；日常可以结合“五进”等主题活动，将有陪审员参加的案件带入群众中去，营造社会各界广泛关注、积极支持的氛围。同时，为了充分调动人民陪审员积极性，在合议庭讨论案件时要给于人民陪审员充分的尊重，切实落实少数服从多数原则；邀请人民陪审员参与案件调查、阅卷等方式激励其强化职能；案件进行调解时，要充分发挥人民陪审员知民情察民意的知识优势和代表民众的政治优势，全力将他们的“民间智慧”运用在基层的社会矛盾化解中来，用“成就感”调动人民陪审员充分发挥主观能动性。

2、建议建立人民陪审员专管机构

随新一轮“人民陪审员增选工作”的扎实推进，全国共计选任人民陪审员54000余人， 2且这些陪审员来自不同行业。为了达到对该队伍的管理、监督、保障一体化，建立人民陪审员专门管理机构势在必行。该部门可以辅助人大从事人民陪审员审批工作，监管365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注聘任陪审员，保障陪审员的经费补助，监督陪审员参审权利的使用，从而保证人民陪审制度的落实。专管机构还可以定期举行专业性较强的培训活动，规范对陪审员的教育，这样既可减轻365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注培训的负担，同时也增强了陪审员的业务素质和专业能力，使整个陪审员管理模式驶入正规化轨道。这方面，江苏省高级人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注走在了全国的先列。2010年5月12日，该高院经省编委批准，正式设立了人民陪审员工作办公室，行使规范管理工作职能。 3笔者认为，这种做法很有借鉴意义，他们的经验很值得学习和推广。建议在基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注成立人民陪审员管理办公室，增加相应的编制，明确专人专门负责。对陪审员的推荐、培训、权利义务、参与审理案件的范围、待遇及奖惩等进行规范化管理。

3、切实加强对人民陪审员的管理

良好的政策没有有效的管理措施，仍然产生不了理想的现实效果。基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注应切实将人民陪审员的管理工作纳入365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注管理制度改革之中不断同步发展。对人民陪审员的管理工作，要在总结365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注管理制度改革经验的基础上，从学历、任命程序、抽取方式、考核上与《决定》相衔接；要根据最高人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注《关于人民陪审员管理办法（试行）》第2条第1款、第3条第2款的规定，按要求设立人民陪审员工作指导小组（建议由各业务庭的审判骨干组成），指导人民陪审员的参审技能指导工作，同时在政治处和立案庭指定专人，分别来负责人民陪审员的人事管理工作和参加审判活动的日常管理工作。结合笔者所在365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注工作实践，建议对人民陪审员的日常管理，应该分为三个方面进行：其一，陪审员的选任、培训、考评、奖励、惩诫、免职等人事管理工作应由政治处负责与人大、司法行政机关等部门联合开展。其二，确定陪审员参加案件审理，应该由立案庭负责。立案庭在受理案件后，根据《决定》第2条规定的两种情况，拟确定人民陪审员参加案件审理的，报分管院长审批决定后，在作出排期开庭之前，按照一定程序确定人民陪审员参加合议庭。其三，陪审员参加审判活动而支出的交通、就餐等费用报销及无固定收入的人民陪审员的补助费发放事宜，由各业务庭、立案庭和财务室共同审核、办理。具体做法是，由人民陪审员填写参加案件审判旅差费报销单或补助费领款单，交业务庭长证明、立案庭核实后，交院财务室审核、主管财务的院领导批准报销。

4、不断提高人民陪审员业务素质

人民陪审员在案件审理过程中，具有与法官同等的权利，既可以认定事实，也可以适用法律。笔者所在地区属于经济欠发达地区，多数人民陪审员法律业务水平较低，要想适应新时期人民陪审要求，必须加大对人民陪审员的培训力度，尤其是法律常识与庭审技能培训。一是建立人民陪审员长期有效的培训体制。把人民陪审员的参审能力及自身素质提高，纳入到有关司法部门的年度目标任务中，抓实抓好。定期对人民陪审员进行培训，使人民陪审员及时了解和掌握党的方针政策、法律动态，不断提高人民陪审员的法律知识和参审能力。二是积极组织多种形式的学习交流活动。如法制讲座、观摩庭审、审案经验交流等，拓展人民陪审员的思路，开阔人民陪审员的视野，提高人民陪审员的整体水平，逐步消除“陪而不审，审而不议”现象。三是选任有一定法律职业经历的人员担任陪审工作。《决定》对人民陪审员的任职年龄上限并未作规定，同时结合农村高素质人才少的实际，是否可以考虑选任有过一定法律职业经历的离职、退休人员或是人民调解员、基层司法干部担任人民陪审员，他们参审会更为得心应手，也可节约培训成本。

5、对人民陪审员实行动态管理

一项制度的健全需要一个不断完善的过程。人民陪审员职务由人大常委会任命，那么相应人大常委会就应当把人民陪审员的工作列入评议范围，增加法律约束力。因农村的人民陪审员生活方式不确定性较大（出外打工、进城陪读的人逐年增多），建议人大常委会对人民陪审员队伍实行动态管理，健全和完善人民陪审员的进出和退出机制。根据人民陪审员个人履职情况和实际情况，定期和不定期调整人民陪审员队伍，淘汰不履职和素质低下的人民陪审员，根据工作需要任命那些党性强、素质高、有群众基础、公道正派的人员补充到人民陪审员队伍中来，充分体现审判工作的严肃性，保持人民陪审员队伍的生机和活力。

2010年5月14日，全国365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注人民陪审工作会议在福建召开，该会议在总结《决定》实施五年来人民陪审工作经验的同时，进一步研究部署了今后一个时期的人民陪审工作，对于进一步完善人民陪审员制度，更好地推进司法民主、促进司法公正，具有非常重要的意义。笔者相信，基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注在充分领会王胜俊院长对人民陪审工作的批示精神下，以深入推进三项重点工作为契机，锲而不舍地对人民陪审工作做探索与实践，必定会贯彻实施好全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，从而取得相关部门的关心和支持以及社会各界的理解和认同，人民陪审工作必将在基层人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注的审判阵地上焕发出更加强大的生机与活力。

参  考  文  献

1、全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，2005年5月1日。

2、黄素英《基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注人民陪审员制度存在问题及完善建议》，《中国365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注网》2009年7月8日，2010年5月1日拜读。

3、王玲《基层365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注实施人民陪审员制度的实践与思考》，《中国乡村发现网》2010年4月12日，2010年5月8日拜读。

4、肖建国、黄忠顺《人民陪审员制度的新发展》，2010年5月5日《人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注报》8版。

5、罗书臻、何晓慧“全国365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注人民陪审工作会议报道”2010年5月15日《人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注报》头版。