社会主义新农村建设是党在新时期推动农村建设的战略决策，是全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必由之路。而农村社会保障建设又是我国社会主义新农村建设中极为重要的一环，可以说，没有逐步完善的农村社会保障体系，就不可能建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。目前，做为农村社会保障体系重要组成的“两新”建设，即新型农村合作医疗（简称新农合）和新型农村养老保险制度（简称新农保）建设正处于发展探索中，所涉法律问题值得人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注认真思考。根据市中院第一调研课题组要求，我院成立由政治处、办公室、法律政策研究室等有关同志参加的调研组，深入调研形成了此调研报告。
一、辖区“两新”建设的基本情况
（一）、关于新农合建设。县委、县政府把建立新型农村合作医疗制度作为解决农业、农村、农民问题，统筹城乡经济社会协调发展的大事来抓，于2007年开始启动新农合建设。制发了《昌黎县新型农村合作医疗实施方案》、《昌黎县新型农村合作医疗实施细则（试行）》以及《昌黎县新型农村合作医疗基金管理暂行办法》等制度及操作规范，明确了补偿比例、补助办法和补助程序，在基金管理上实行了专户储存、专账管理、收支分离、专款专用制度，在基金使用上实行定点医疗机构初审和合管中心复审的两级审核制度、公示制度等。成立了相应的组织领导、监督机构，确定新型农村合作医疗管理中心为县级新农合经办机构（简称合管中心），做到了“机构、人员、地点、设备、经费”的五落实。通过积极探索工作方法，完善政策措施，不断加强软、硬件基础，我县新农合工作呈现运行良好态势。目前，全县18个乡镇区的446个行政村全部实施了新农合，覆盖率为100%。农民参合率、筹集资金总量、参合患者补偿人数逐年提高。2009年，全县共有132835户总计421282名农民参加了新农合，参合率达87.22％，农民个人筹资842万元，各级财政补贴3370万元，共筹集新农合医疗基金4212万元。全年共有35542名参合患者得到了合作医疗补偿款，金额达3500万元。
调研反馈，新农合建设是“一举三得”的社会基础工程。首先是让农民得到了实惠。改变了农民就医意识和健康意识，不再是“小病拖、大病扛”，参合热情进一步高涨，2010年全县有432959名农民参合，参合率为94.33％，比2009年提高了7.11个百分点。二是医院得发展。农民潜在的医疗卫生需求逐步释放带动了医院管理、经营理念的转变，更加重视诊疗设施、技术实力建设，注重医患关系改善。在国家和省卫生厅专项资金的支持下，投资850万元对全县16所卫生院进行了改扩建，各卫生院收治病人数量大幅增加，实现了以跑诊为主到以坐诊为主的运转模式转变。三是政府得民心。合管中心入户调查显示，广大农民对新农合反响好，满意率高达9 6％。个人缴的少，政府给的多，让平时住不起医院的患者得到治疗，不病倒不上医院的人越来越少，纷纷称赞新农合是党和政府为农民办的一件大好事。新农合已经成为了深得群众赞誉的“德政工程”、“民心工程”。
（二） 关于新农保建设。与新农合建设在我县已历经四年实践发展不同，我县的新农保建设尚处于起步阶段，国家级试点工作正在积极争取中。经过精心策划和酝酿，2009年9月1日，县政府印发《昌黎县新型农村社会养老保险试点实施方案》，决定以点带面，分期推动，确定城效区西王庄村为我县新农保先行试点村。综合考虑该村人口数、农民生活水平和集体经济发展状况，参保范围界定为年满18周岁，未参加城镇职工养老保险的农村居民。经过反复测算，确定个人缴费以我县上年度农民人均纯收入为基数，采取趸缴费，一次性交足十五年的办法，每人缴费2880元，鼓励村集体为参保人提供资助。基础养老金由县财政担负30元，村集体补助25元。截止目前，全村已有640人参保，参保率为100％，缴费金额170万余元。调研中县农村社会养老保险管理处的同志反映，养老金按季发放时，虽然总的发放钱数不多但场面感人，夸赞新农保让农民老有所养，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。
二、“两新”建设中的有关法律问题
推进与实施各项制度都离不开法律最有力的保障。“两新”建设做为农村社会保障制度建设的重要组成，仍存在着一些突出法律问题。
（一）立法建设缺失。建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度是我国宪法的一项原则性规定。但迄今为止，我国有关社会保障的法律、法规基本上都是以城市居民为对象，包括“两新”建设在内的农村社会保障立法还是一片空白，农村各项社会保障的地位与作用、权利与义务、保障机构的建设等都还没有明确的法律规范，“两新”建设的推动只是依靠国务院有关部门出台的“工作方案”、“通知”或“决定”等相关规范性文件。由于缺乏基本立法的刚性约束，削弱了“两新”制度建设的严肃性和权威性，突出表现在“两新”建设究竟是属于具有强制性的政府行政行为还是民事法律上的社会保险行为，法律定性不明，政府、管理机构与农民各相关主体之间的法律关系模糊。实践中操作的随意性大、资金来源不稳定、体系建设不规范，制度无法定型。加之旧有农合、农保制度不果而终、惨淡收场留下的阴影，部分农民对能从“两新”建设中受益缺乏信任感。这种状况不仅与广大农民的愿望相背离，更与社会主义新农村建设的要求相距甚远。
（二）管理运行乏力。“两新”经办机构法律地位不明确，不能适应长期服务农村社会保障的需要。以新农合为例，按照现行组织管理体系，县合管中心负责辖区新农合基金筹集、使用和管理以及宣传等具体业务工作。调研中发现，做为国家管理和经办新农合的专业职能机构，合管中心的产生及组织建设并无严格的法律程序，人事制度和经费来源都非常不正规，未能摆脱为适应政策需要而仓促设立，处于卫生局、合作医疗管理委员会双重领导之下的临时办事机构的尴尬地位。由于没有法律、法规来明确经办机构的性质、职责、任务和人员编制，权责划分不够明确，没有独立的法人财产，不能独立承担法律责任，致使其在监督管理医疗供方行为，查处诱导需求、降低服务质量、变相套取合作医疗基金等行为乏力。被动面对繁重的农民个人应缴基金的筹集、农民医药费核销、制度优越性宣传等任务，在防范个别农民小病大治，无病用药，开贵药，借证买药、冒名顶替，以虚假票据套取基金上力不从心。
（三）监管职责不清。新农合资金是农民群众的“保命钱”，新农保基金是农村居民的“养命钱”，所以说，法律监督体系建设关系到“两新”建设的正常运作与健康发展，事关农民切身利益的保护。从现有制度设计来看，法律监督体制还不完善。首先是由于基本立法的缺失，致使各相关主体的法律责任宽泛、不具体，不利于相关人员预测行为的法律后果，增加了追究违法行为的难度。其次是监督权缺乏独立性。以新农合为例，监督机构是由县级人民政府成立的新型农村合作医疗监督委员会，其与管理委员会都隶属于卫生行政部门，根本无法独立实施监督权。另一方面是监督委员会的监督职权及监督所依据的标准无具体的规定，工作人员缺乏审计，法律等方面的专业素质，无法专业地行使监督职权。监督委员会只有监督权而无行政干预、纠正的权利，不能发挥其应有的监督功能。
三、解决“两新”建设有关问题的对策建议
站位巩固党的执政基础和构建和谐社会的高度，对作为农村社会保障制度重要组成的“两新”建设进行法律视角的思考并积极提出建议，是人民365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注义不容辞的社会责任。
（一）完善农村社会保障立法。随着工业化、城镇化和新农村建设步伐的加快，以及解决“三农”问题对社会保障日益增强的需求，建立健全具有中国特色的农村社会保障法律体系显得愈来愈迫切。只有遵循“法律保留”的原则，由国家最高立法机关以法律的形式作出权威规定，诸如制定全国统一的《农村医疗保险法》、《农村社会养老保障法》等，用法律、法规取代政策性文件，明确政府、集体和农民个人的责任，打牢“两新”制度平稳运行的法律基础，才能增强制度运行的权威性与稳定性。特别是新农合建设已经过四年的试点发展，各项制度逐步规范，在此基础上更应该上升到法律或者至少是行政法规的层次，将成功经验固定下来。要在基本立法中设定完整而严谨的民事、行政和刑事法律责任，发挥法律预测、指引、教育的功能。要以法律的规范性、强制性规范政府的财政补助和监管责任，规范制度的实施办法，规范参合农民的权利和义务以及医疗服务机构的行为，依靠法律的稳定性和权威性确保不再朝令夕改，防范政府配套资金支撑作用减弱乃至丧失出现支付危机，增加政府的诚信和农民的信心。
（二）规范政府和经办机构行为。“两新”建设是典型的公共产品，政府是“两新”制度设计的主导者和组织者，起着主导作用。一方面，政府的重视和支持是“两新”建设的根本和前提。另一方面，政府的财政支持又是“两新”建设的物质基础，因此，政府应当进一步明确自己的职责，强化作为组织者、管理者和服务者的责任意识。要建立和健全精干高效的管理体系，变条块结合、以块为主的管理体制为以条为主，力争尽快形成体系。要以制定法律法规形式明确各级经办机构的性质、任务、职责和人员编制，使各级经办机构建设做到统一标准和要求。要把经办机构工作经费要列入财政预算安排，落实好工作经费保障。主管部门应按照编制部门所定编制落实配备好懂业务、懂政策、会管理的精干工作人员，加强业务培训，提高其理论水平和治理能力，使其能够圆满完成工作任务。在落实人员的基础上，应不断加强乡镇经办机构人员的业务培训，提高他们的工作水平和管理质量，以适应新农村建设和农村社会保障涉及面广、政策性、技术性强和治理水平高的特点。
（三）加强资金的筹集与管理。资金筹集和高参保率是新农合制度可持续发展的关键。调研中了解到，现行资金筹资方式主要由基层干部逐年上门收缴或代扣，这样的筹资方式虽然有一定的效果，但是缺乏对参保农民交费的强制性规定，不利于资金及时有效的筹集，且成本投入大，建立自愿与强制相结合的资金筹资法律机制，已是当前新农合制度发展所面临的最为迫切的问题。因此，急需出台相关法规和政策，明确筹资方式和实施办法。针对目前农民存在的医疗保健意识、法律意识不强、互助共济意识差等问题，政府主管部门和经办机构要有针对性地开展具体、形象、生动的典型事例宣传，帮助农民转变思想观念，增加健康投入，增强互助共济意识。同时要加强医疗基金的运行管理，保持补偿机制的合理性和稳定性，既要防范风险，也要防止基金过多沉淀。人力资源社会保障部门要切实加强新农保基金的管理，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，保证领取养老金人数的精确管理和动态管理。
（四）健立健全监督机制。完善的监督制度是“两新”建设的“免疫系统”，建立一个独立于“两新”业务管理、基金运营机构之外的、具有权威性和公正的社会监管机构，负责协调、监管和制约相关管理部门的活动，规范部门行为，纠正管理偏差，提高制度运行的规范化、程序化和法制程度已是当务之急。要配备专职监管人员，制定统一的监督标准并赋予其行政处罚权。新农合方面要全面加强对医疗服务和医疗费用的监管，规范定点医疗机构管理和服务行为，防止定点医院单纯追求盈利，提高药价、诊疗和住院费用，致使参合农民医疗费用支出反比不参合更高现象发生，真正让农民得到适宜、价廉、质优的医疗服务。财政、监察、审计部门按各自职责定期或不定期地对“两新”资金的使用情况进行监督检查，严禁挤占挪用，确保基金安全。新农合应定期向农村社会公众公布基金的具体使用和收支情况，以及大额补助情况，保证农民的知情权和监督权。应在行政村内对参保人缴费和待遇领取资格进行公示，通过群众监督，纠正和防止伪造年龄、冒领待遇等行为。此外，“两新”建设还应设立社会监督机制及新闻媒体监督机制等。