自2009年4月以来，土地行政执法部门陆续向北戴河365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注申请了54件非诉执行案件。365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注采取“卷面无错误”的审查标准，按照三个基本原则即“认定事实基本清楚、适用法律基本正确、处罚程序基本合法”，对这些案件进行了审查，其中裁定准予执行40件，裁定不予受理6件，同意主动撤回申请6件，建议撤回申请2件。笔者对审查中所发现的问题进行梳理分类，对存在问题的原因进行了剖析，并对解决问题的措施和对策提出了个人一点见解，期望能对完善立法和推动司法实践有所裨益。

　　一、存在问题

　　1、处罚不具执行力。⑴处罚村委会向自已退还非法占地。如某村委会未经批准在本集体所有的农用地上建设村民住宅楼，国土局对该村委会作出两项处罚：一、退还非法占地。二、拆除非法建筑物。村委会本身是土地所有者，那么村委会应将所占土地退给谁？能强制村委会向自身退还吗？显然这样处罚没有任何意义，也是荒唐的。⑵承包人或转包人在承包地上或转包地上非法建设，国土局处罚承包人或转包人退还非法占地，但未明确向谁退还。如向自己退还，效果如同村委会向自己退还一样。如退还给村集体，法律依据显然不足。依法订立的农业承包合同是受法律保护的，是30年不变的。承包人因使用承包地不合法，就要被收回承包经营权吗？⑶被处罚人根本无法退还非法占地。如吴某非法占用村集体未利用地建设扇贝加工厂，国土局仅处罚吴某退还非法占地，但对扇贝加工厂既未责令拆除，也未予以没收。如吴某继续占用加工厂，又怎样能让吴某退还非法占地呢？该项处罚，显然无法执行。⑷非法占地因房地权属分离根本无法退还。国土局对不符合土地利用规划的违法建筑处罚予以拆除，对符合土地利用规划的违法建筑则处罚予以没收。如处罚王某：一、退还非法占地。二、没收违法建筑物。没收意味着建筑物被收归国有，必然导致房地权属分离，集体所有的土地被国有建筑物占用，王某并未占用集体土地，还能强制王某退还吗？再说王某根本没法退还。

　　2、送达不具法律效力。⑴直接向受处罚人送达法律文书时，未让受送达人写年月日。未写年月日意味着法律文书生效日期不能确定。⑵代收人不合法或未注明受送达人与代收人的关系。按法律规定，受处罚人为自然人的，代收人仅限于同住成年家属、指定代收人、委托代理人等三类人，却让朋友、邻居、同事、雇员、未共同生活父母及兄弟姐妹等亲属、未成年子女、村干部、串亲的人等代收。⑶留置送达不合法。按法律规定，留置送达应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场见证。国土局未邀请见证人到场，而是采取自行拍照片予以印证方式送达。如受送达人提出异议，送达人无法说清到底送达了何种法律文书。后来邀请了见证人，却是邀请镇政府人员，且未注明送达时间、地点、送达对象、留置情形（拒绝签名还是既拒收又拒签名）⑷邮寄送达签收人不合法或未注明签收人与受送达人关系。有的寄到村委会，由村干部签收的，不能确定本人是否已收到。⑸在受送达人下落不明，或者其他方式无法送达时，国土局采取了张贴法律文书并以照片予以印证。该方式不符合法律关于公告送达方式的规定，存在以下问题：未告知公告期限；送达期限无法确定；未告知公告期满后的法律后果。

　　3、认定事实不准确。⑴将所受让他人非法建筑认定为受处罚人所建。如王某在承包地上进行非法建设后，将非法建筑转让给李某，李某对其中一部分进行翻建后又建了一部分，国土局却将所有非法建筑都认定为李某所建。⑵将先后相隔数年的两部分非法建筑，或将原建和扩建两部分，认定为同时所建。如杨某2001年建了一部分，2008年又建了一部分，国土局却将两部分都认定为2008年所建。⑶认定非法占地面积或非法建筑面积不准确。如李某实际非法占地589.55平米，国土局却认定为712平米。⑷认定违法建筑形成的时间不准确。如王某是2008年6月开始施工建设，国土局却认定为2009年5月1日施工建设。⑸有关事实与其他法律文书未保持连贯统一。如某起非法占地在听证告知书中表述“位于大薄荷寨村东”，在处罚告知书和处罚决定书中却表述为“位于小薄荷寨村东”。⑹ 违法建筑是个人所建，还是某人投资的公司所建，未深入查明。如杨某出资成立了消防器材销售有限公司，在转包土地上违法建设，所建办公楼现由该公司占用，显然违法建筑出资由该公司出资的可能性远大于杨某个人，但处罚机关并未深入查明真正的出资人，而是直接处罚杨某个人。

　　4、非诉执行申请提前或逾期。⑴国土局在处罚决定书中告知受处罚人“可在60日内申请复议或在15日内起诉，逾期不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定，本机关将依法申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制执行”，但却在起诉期满、复议期未满情况下即申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制执行。既然告知受处罚人逾期不申请复议才申请强制执行，却不按告知执行。国土局对此解释为《土地管理法》第八十三条有特别规定，处罚机关可在起诉期满后申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制执行，这么做是为避免违法建筑形成后再申请执行。但该局实际上都是在非法建筑形成后才处罚的，此解释难以让人信服。还有一种提前申请情形，即 5月5日送达了处罚决定书，在当月19日就申请强制执行，相隔才14天。⑵按照最高365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注司法解释规定，行政机关申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。国土局有的申请已明显超过申请期限，且未提出正当理由，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注只能裁定不予受理，但遗留的问题是，违章建筑应该如何处理？违章建筑不能因为行政机关逾期申请的过错而变成合法建筑，那么国土局可否撤销365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注裁定不予受理的处罚，并重新作出处罚呢？

　　5、处罚决定书制作不规范。⑴案号重复。如杨某非法占地案和张某非法占地案的案号均为（2009）第015号。⑵受处罚人的称谓不够准确，有的称为当事人，有的称为被处罚人，有的称为违法行为人。⑶受处罚人的身份情况不详细、不准确。有的仅有姓名、住址；有的在姓名后括注了身份证号码，无其他身份情况；有的将姓名中某一字写成其他同音字，如身份证上为“有”，本人签名时写成“友”，未进行括注；有的性别没搞清，如赵X敏实际为女，却写成男；有的身份证号缺位或与受处罚人所报出生年月日明显不符；有的实为李村村民，却写成张村村民；⑷处罚内容格式化、不明确或不准确，对非法占地和违法建筑缺少限定语，容易引起争议。如赵某将承包地及地上非法建筑物转让给刘某后，刘某翻建了186平米，保留原建66平米。国土局认定刘某非法建筑252平米，处罚刘某拆除新建的建筑物。那么何为新建？是否包括原建66平米？现实中，国土部门对“新建”的理解，与老百姓的理解存在很在差异，在处罚中如此表述极易产生争议。又如罚款28000元，未在后面括注（非法占地936平方米×30元／每平米），他人不明白罚款数额是如何算出来的。再如事实部分认定受处罚人只是将地基建完，处罚部分却是拆除所建房屋。地基能否等同于房屋？⑸处罚决定书等法律文书错字错句较多，损害了执法机关自身的形象。

　　6、告知内容与处罚内容明显不符。如在《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》中，认定被处罚人行为违反了《土地管理法》第五十九条规定，拟依据该法第七十七条给予处罚，而在《行政处罚决定书》中认定被处罚人行为违反了《土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定，最后依据该法第七十六条进行了处罚。未按告知内容执行，等于未履行告知程序，未履行告知程序则意味着程序违法。

　　二、原因剖析

　　1、法律规定不完善，导致处罚不具执行力。《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注在审查初期，对该条内容与国土部门有着不同理解。365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注认为：非法占地是指未经批准、骗取批准或超过批准面积占用集体土地的行为。如从事农业建设，行为人只实施了非法占地单一违法行为，仅承担退还非法占用土地法律责任；如从事非农建设，行为人实施了非法占地和非法建设双重违法行为，既要承担退还非法占地法律责任，也承担拆除非法建筑、恢复土地原状法律责任。村委会占用自已所有土地进行非农建设，不存在非法占地行为，只是实施了非法建设行为，仅应承担拆除非法建筑、恢复土地原状法律责任。同样承包人在所承包的土地上进行非农建设也是如此。国土部门适用法律错误，才导致了村委会“自己向自己”退还非法占地的处罚。国土部门则认为：行为人没有承包合同等合法依据占用集体土地从事农业建设，属于民事侵权行为，不受《土地管理法》调整。只有占用土地从事违法建设行为才能构成非法占地行为。村委会未经批准占用自己所有土地进行非法建设，属于非法占地行为。限于法律规定，处罚村委会退还非法占地实属无奈。按土地部门理解，上述规定存在以概念解释概念的问题，行为人如拆除非法建筑、恢复土地原状，非法占地事实已不复存在，再处罚行为人退还非法占地显然多余。如果行为人拆除非法建筑后，继续占用土地从事农业建设，应由民法来调整，上述规定有超越权限之嫌。该条有关没收规定，由于没有具体程序性规定，实践中很难操作。《土地管理法》其他法律责任条款，也存在类似问题。

　　2、法律有关强制措施规定不明，违法建筑难以及时制止。《土地管理法》第八十三条规定：“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。”。该条规定只是赋予土地行政执法机关在作出责令限期拆除行政处罚决定后，为防止危害后果的扩大，对继续施工的有制止的权力，但可以采取何种强制制止措施规定不明确，是否可强行拆除？是全部拆除还是部分拆除？由于规定太原则、笼统，无操作程序，行政机关就干脆不采取任何措施。类似条款如第七十四条、第七十五条、第七十六条、第七十七条、第八十一条、第八十二条、第八十三条等，对行政机关是否可采取行政强制制止措施，没有任何规定。由于行政机关作出处罚决定要走调查、研究、听证等程序，申请365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注强制执行至少要等过了复议期和起诉期，此后还要接受365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注一段时间审查，如此漫长的程序，违法建筑早已建成。

　　3、执法人员业务素质普遍不高，执法质量难以提高。表现为：⑴思想认识错误，重实体轻程序，一些执法人员认为，受处罚人确实存在非法占地违法事实，最终应受处罚，再者本人也没说不该受到处罚，只是攀比他人或提出没房住迫于无奈。处罚决定只要认定事实基本清楚、适用法律基本准确、处罚程序基本正确，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注就应准予执行。尽管存在这样或那样问题，均是瑕疵问题、小毛病。⑵法律业务不熟悉。对法律掌握不全面，应用不准，在事实认定和法律适用上把握不准，无法适应依法行政的需要，影响执法质量。⑶少数执法人员工作责任心不强，虎头蛇尾，做事怕麻烦，作风不够深入细致。⑷一些执法人员有畏难情绪，拖案不结，导致申请逾期。办理建房审批手续时间长，不透明，效率不高，导致建房者不愿申请。

　　4、行政执法力量不足，执法手段软弱。对照目前国土资源执法监察的任务，现有国土资源执法机构和队伍远远不适应。在力量上明显不足，在编在岗执法监察人员偏少，尤其基层执法力量薄弱，工作基本处于被动状态，往往是利害关系人举报后才进行查处。同时缺乏先进和必要的执法设备，难以保证对违法行为及时发现、及时处理。

　　5、监督制约机制不健全。未建立相应责任机制，未能将责任落实到每个人，职责不明确，权、责、利不统一，致使执法人员责任意识不强。如法律文书没有明确制作人、审核人、签发人、校对人，缺少监督制约机制，导致处罚决定书等错字错句较多。又如逾期申请的，有关责任人并未受到责任追究。

　　三、建议和对策

　　1、修改完善《土地管理法》。⑴取消该法第七十六条等条款中有关退还非法占地处罚内容。对于那些符合规划的违法建筑的处罚，将予以“没收”修改为“拆除”或“限期补办审批手续”，并对行为人处以罚款。理由：由于行为人是按照自己需要进行建设的，对于其他人可能没有用处，再者国有财产占用集体土地在理论和实践上都存在障碍，难以执行，通过法律修改，使规定切实可行，既能有效制止非法占地行为，也可避免处罚不具执行力。⑵将该法所规定拆除或没收非法占用的土地上“新建”建筑物修改为“所建”，避免行政机关对“新建”的理解，与老百姓的理解产生冲突，给365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注执行造成不必要麻烦。⑶将该法第七十四条中“限期改正或者治理”，修改为“限期拆除所建房屋、坟、窑等建筑物或其他设施，并采取治理措施，恢复原有耕地性能”。《土地管理法》根据不同违法情况，规定了不同处罚条款，但执法机关认为“改正或者治理”是否包括拆除不够肯定，在实践中为把握起见将第七十六条当作帝王条款，对在耕地上建房等违法行为基本上都是依据该条进行处罚的，而将第七十四条搁置。将第七十四条修改完善后，上述执法状况将会扭转。⑷赋予政府或职能部门先予执行权利。当发现非法占地行为后，政府即可组织各方面力量拆除非法建筑物，将强拆提前到非法建筑地基刚刚形成或尚未形成阶段，避免因行为人将全部积蓄已投入、非法建筑已建成时再行处罚和拆除，人为地造成执行难。

　　2、重构土地非诉行政强制执行模式，365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注只负责审查并作出准予执行裁定，行政机关具体实施行政强制措施。现行土地非诉行政强制执行制度存在诸多弊端：⑴司法中立形象受损失。⑵不利于保护相对人权益。⑶365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注和行政机关对于执行错误容易相互推诿。⑷易造成行政机关消极执法。⑸行政效率受损。对于行政强制执行权的性质多有争议，有的认为是行政权，有的认为司法权。笔者认为是行政权，理由：首先强制执行权的性质不能由主体决定，而由属性决定。法律如将该权利赋予365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注，就说它是司法权，赋予行政机关，就说它是行政权。其次强制执行是行政行为效力的具体体现，是行政行为的延续。再次行政权本质上是一种执行的权力，司法权是一种解决纠纷的权力。行政是对法律的执行，而强制执行是对具体行政决定的执行，行政强制执行权应回归行政机关。

　　3、不断提升行政执法人员的能力和水平。行政执法人员只有不继加强政治业务素质学习，才能提高执法能力和水平，从而正确行使手中的权利，严格依照法定步骤、方式、方法、顺序、时限等执法。365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注应加强对行政执法机关的业务指导，经常与行政执法机关联合召开座谈会，或以会代训。前不久，笔者受邀到国土部门进行了法律专题讲座，针对土地执法中经常涉及到的在“送达”、“听证”、“处罚决定书制作”等容易出现漏洞的薄弱环节，采取以案说法、现场互动的形式，进行了讲解，很受欢迎。365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注要与行政机关建立定期沟通交流机制，发现执法中存在的认识问题、制度问题、执法人员能力和责任心问题，充分发挥司法建议函的作用，向行政机关提出书面司法建议和改进措施，促进行政机关改进工作。

　　4、建立健全监督制约机制，遏制违法行政行为发生。行政机关要建立相应的责任机制，将职责层层落实，做到职责明确，责任到人，增加执法人员责任感，对由于疏忽大意、失职渎职等原因，导致违法占地、执法错案、逾期申请的，甚至造成严重后果的执法人员，要令其承担一定责任，促使执法人员增强责任意识，实现权利责任相统一。365bet现场走地盘_完美体育365官方网站_36500365体育在线投注通过对行政行为的司法审查，确保行政机关严格按照法定程序、法定权限、法定职责行使职权的同时，也要通过司法建议、沟通等方式促使行政执法机关建章立制，建立健全自身监督制约机制。